Nadzwyczajne okoliczności wynikające z zalecanych reguł izolacji i dystansu społecznego przyczyniły się do pogłębienia nierozwiązanych dotychczas problemów związanych ze sporządzaniem i dostępem do nagrań posiedzeń samorządowych organów kolegialnych pochodzących z wyboru. Istniejące regulacje prawne nie zwalniają bowiem podmiotów odpowiedzialnych za zapewnienie transmisji posiedzeń i późniejszego udostępniania ich nagrań z tego obowiązku a wymuszone de facto zdalne obrady powodują pojawienie się dodatkowych okoliczności, które należy uwzględnić chcąc realizować obowiązki prawne zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu. Wymaga to zatem nie tylko przyjęcia nowego modelu działania uwzględniającego warunki techniczne, ale również stworzenia odpowiednich podstawa prawnych do takiego działania. Zakładając, że ustawodawca nie wprowadzi nowych regulacji na poziomie ustawowym (czy choćby w ramach rozporządzeń – co samo w sobie budziłoby jednak wątpliwości prawne związane z legalnością takiego postępowania) stosowne działania muszą zostać podjęte bezpośrednio przez uprawnione do tego organy samorządu terytorialnego (dalej: JST).
Należy podkreślić, że działania radnych, w zakresie w jakim wiążą się z zapewnieniem bezpieczeństwa uzyskiwanym i przetwarzanym, w związku z pełnioną funkcją, informacjom (w tym danym osobowym) wymagają korzystania ze wsparcia właściwych urzędów JST zarówno w aspekcie technicznym jak i organizacyjnym.
Przyjęcie uchwały dookreślającej kwestie techniczne i organizacyjne podejmowania przez radnych czynności przetwarzania informacji wynika zatem logicznie z funkcji organu stanowiącego, którego radni są członkami, a który jest odpowiedzialny m.in. za zabezpieczenie interesów JST (choćby w kontekście ochrony przed roszczeniami i karami) w związku z wypełnianiem przez nie roli administratora danych, w odniesieniu do prac organu stanowiącego i jego członków.
Podejmowanie przez radnych czynności przetwarzania informacji mieści się w ich ustawowych uprawnieniach, wymaga to jednak działań zapewniających (np. w zgodzie z art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) nie naruszanie dóbr osobistych innych osób, oraz zachowania respektującego wszelkie przepisy o tajemnicach prawnie chronionych. Potencjalne łamanie reguł bezpieczeństwa przetwarzania danych osobowych lub naruszanie dóbr osobistych innych osób, oraz przepisów o tajemnicach prawnie chronionych nie mieści się niewątpliwie w zakresie uprawnień związanych z wykonywaniem mandatu Radnego. Zachowania takie szkodzą JST a jednocześnie jako podejmowane poza uprawnieniami wynikającymi z mandatu, spełniają przesłanki zaistnienia czynu karalnego (określonego w art. 107 u.o.d.o.), którego konsekwencje obciążają indywidualnie osobę nieuprawnioną do przetwarzania danych osobowych (np. ujawniającą dane osobowe w sytuacji, gdy podlegają one prawnej ochronie przed upublicznieniem).
Nie wchodząc w spory dotyczące zakresu kompetencji poszczególnych organów należy zauważyć, że pewne czynności powinny zostać podjęte zarówno przez organy wykonawcze jak i stanowiące, czyli te których obrady mają podlegać transmitowaniu. Przy czym bez wątpienia, z uwagi na charakter i zakres uprawnień radnych, działania organów stanowiących odgrywać będą kluczową rolę. Od strony techniczno organizacyjnej muszą one jednak mieścić się w granicach możliwości, jakimi dysponują organy wykonawcze – co w szczególności wynika z obowiązków zapewnienia możliwości funkcjonowania organów stanowiących, w ramach obsługi realizowanej przez urzędy, którymi kierują owe organy wykonawcze. Powinny być to zatem działania skoordynowane a cel, jakim jest zapewnienie publicznego dostępu do posiedzeń organów kolegialnych pochodzących z wyboru, nie może uzasadniać nieuwzględniania zapewnienia realizacji innych prawnie określonych celów.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że podstawowym przedmiotem przedstawionej poniżej syntetycznej analizy będzie wskazanie elementów pozwalających na zapewnienie zgodności pomiędzy koniecznością ochrony danych osobowych i prywatności (nie są to cele w pełni tożsame) a obowiązkiem transmisji i udostępniania nagrań. W tle pozostają też autonomiczne normy związane z ochroną prawa do wizerunku, czy ochroną przynajmniej niektórych dóbr osobistych zarówno radnych, jak i innych osób.
Należy wyraźnie podkreślić, że poczynione uwagi nie dotyczą udostępniania nagrań czy prowadzenia transmisji posiedzeń organów wewnętrznych (np. komisji) działających w ramach funkcjonowania samorządowych organów kolegialnych pochodzących z wyboru. Nie zajmując się w tym miejscu tym zagadnieniem nadmiernie szczegółowo warto jednak podkreślić, że kwestia jawności posiedzeń np. komisji rady gminy stanowi przedmiot refleksji doktryny i sądów od początku funkcjonowania art. 61 Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zasadniczo nie budzi wątpliwości, że komisje stanowią jedynie ciała pomocnicze wobec organów stanowiących i ich rola sprowadza się do przygotowywania prac samej Rady. Warto zatem zawsze pamiętać, że komisje stanowiąc jedynie formę pomocniczą wobec samej rady nie mogą być utożsamiane z występującym w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i art. 18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p) pojęciem „kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów”. Ich główna rola sprowadza się do formułowania opinii, które w żadnym wypadku nie są jednak wiążące dla organu stanowiącego. Nawet jeżeli wystąpienie określonej opinii jest obowiązkowe, to jednak nadal jest to jedynie opinia komisji[1], a nie stanowisko organu kolegialnego pochodzącego z wyboru.
Należy oczywiście podkreślić, że sama jawność ich prac wynikająca ze wstępu na posiedzenia oraz dostępu do protokołów nie ulega wątpliwości, choć trzeba jednocześnie zastrzec, że może być ona w uzasadnionych przypadkach ograniczana. Nieprawidłowe jest więc utożsamienie dostępności do posiedzeń z bezwzględną jawnością.
Udostępnianie protokołów odbywa się na podstawie i w ramach uprawnień konstytucyjnych i opartych na przepisach u.d.i.p. Naszym zdaniem tego typu obowiązek należy wywieść przede wszystkim z treści art. 18 i 19 u.d.i.p. Istnieje zatem prawny obowiązek sporządzania i udostępniania protokołów lub stenogramów z obrad organów stanowiących i ich komisji, które należy traktować jako organy pomocnicze o których mowa w art. 18 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z utrwaloną liną orzeczniczą można wskazać, że niewątpliwie „…z literalnego brzmienia tego przepisu należy wyprowadzić zasadę, wedle której organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół lub stenogram, podlegające udostępnieniu na żądanie uprawnionego podmiotu. Z tego punktu widzenia protokoły bądź stenogramy stanowią jedno ze źródeł informacji o obradach, a z obowiązku ich sporządzenia i udostępnienia organ jest zwolniony, wówczas gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady” (wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., I OSK 2829/14).
Należy jednak podkreślić, że orzeczenia sądów administracyjnych wskazują, iż udostępnieniu (w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej) podlega jedynie protokół z posiedzenia komisji rady nawet wtedy, gdy na potrzeby techniczne (związane z przygotowaniem protokołu) realizowane jest nagranie. Co do zasady same nagrania posiedzeń komisji są bowiem wyłącznie materiałami roboczymi, wykorzystywanymi pomocniczo w celu sporządzania protokołów, podobnie jak rękopisy i notatki. Na taki ich charakter wskazuje się np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 sierpnia 2016 r., IV SAB/Gl 100/16, w którym nawiązano do orzeczenia „NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14, według którego – także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 , OTK – A 2013, Nr 8, poz. 122).”
Co więcej, np. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozstrzygając podobną sprawę dotyczącą udostępniania nagrania z posiedzenia komisji stanowczo stwierdził, że niesformalizowana postać zapisu (w przedmiotowym przypadku – dźwiękowego), który to zapis dźwiękowy nie został dopuszczony jako format dokumentacji pracy rady czy też komisji, stanowi (…) materiał pomocniczy” – wyrok z 06 maja 2016 roku, IV SAB/Wr 5/16 (por. też: wyroki NSA: z 17 maja 2012 r., I OSK 356/12, z 2 grudnia 2010 r., I OSK 1646/10, z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 14/10.
Do czasu wprowadzenia art. 20 ust. 1b. u.s.g wskazującego, że „obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty” decyzja o wprowadzeniu zasady utrwalania posiedzeń rady w formie nagrań pozostawała w wyłącznej dyspozycji samej rady. Nawet jednak po wprowadzeniu wskazanej zmiany nie można przyjąć, że ustawodawca rozciąga obowiązek prowadzenia transmisji na cokolwiek poza posiedzeniami samej Rady. W dalszym ciągu to wyłącznie od jej decyzji zależy wprowadzenie jakichkolwiek regulacji dotyczących rejestrowania/transmitowania posiedzeń komisji. Takiego obowiązku – w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. c RODO – w odniesieniu do posiedzeń komisji po prostu nie ma.
Z uwagi na fakt uczestniczenia w posiedzeniach osób fizycznych (w szczególności radnych), których tożsamość nie budzi wątpliwości należy jednak mieć na uwadze, że nagranie takie (a następnie jego utrwalenie i udostępnianie) stanowi proces przetwarzania danych osobowych. Odpowiednie przygotowanie tego procesu jest bezwzględnym obowiązkiem administratora danych – który powinien być utożsamiony z JST reprezentowaną przez jej organ stanowiący.
Nie ulega zatem wątpliwości, że to od decyzji całego organu stanowiącego zależeć będzie ustalenie szczegółowych zasad prowadzenia transmisji (o której mowa np. w art. 20 ust. 1b u.s.g. – ustawodawca nakładając obowiązek transmisji nie wskazał bowiem żadnych szczegółowych rozwiązań określających jego realizację. Efektem działania organu stanowiącego powinny być przepisy określające zasady jego działania (przyjęte w formie uchwały), a tym wypadku najlepszym miejscem na ich umieszczenie jest Statut lub Regulamin organizacyjny. Jak wspominano wyżej przyjęte rozwiązania muszą mieścić się w możliwościach techniczno-organizacyjnych Urzędu – gdyż to dzięki pracownikom obsługi technicznej transmisja będzie w ogóle możliwa. Tu konkretyzuje się też doniosła rola organu wykonawczego – on to bowiem od strony techniczno-formalnej zapewnić musi temu procesowi przetwarzania danych bezpieczeństwo w zakresie ochrony praw osób, których dane dotyczą.
Zważywszy na wskazane wyżej zastrzeżenia nie sposób przyjąć, że o nagrywaniu posiedzenia komisji organu stanowiącego, a tym bardziej nagrywaniu transmisji jej posiedzenia, może zdecydować ktokolwiek poza całym organem stanowiącym, który powinien, w porozumieniu z organem wykonawczym, ustalić wszystkie szczegóły organizacyjno-techniczne takiego rozwiązania. Przyjęcie jakiejkolwiek innej ścieżki decyzyjnej, nieuwzgledniającej konieczności realizacji wszystkich obowiązków administratora danych określonych w RODO i przepisach prawa polskiego, będzie mogło być podstawą do nałożenia na JST administracyjnej kary finansowej w rozumieniu art. 83 RODO.
W kontekście poczynionych wyżej uwag bez wątpienia konieczne jest podjęcie działań mających na celu zapewnienie właściwego stopnia bezpieczeństwa informacji i danych osobowych przekazywanych radnym w związku z funkcją, którą pełnią. Można nawet stworzyć mniej lub bardziej rozbudowaną mapę drogową zawierającą wytyczne dotyczące zapewnienia zgodności z prawem procesu transmisji i udostępniania nagrań z posiedzeń organu kolegialnego pochodzącego z wyboru (przy uwzględnieniu posiedzeń zdalnych również umożliwiania obserwowania ich przebiegu przez osoby zainteresowane nie będące członkami organu kolegialnego pochodzącego z wyboru).
Jako niezbędne minimum potraktować można zrealizowanie następujących wytycznych:
1) utworzenie indywidulanych (służbowych) kont poczty elektronicznej w domenie przynależnej bezpośrednio danej jednostce samorządowej co służyć ma przesyłaniu materiałów na sesje plenarne i komisje, a także w celu prowadzenia pozostałej korespondencji w ramach realizacji funkcji radnego. Tylko tak panować można nad całym procesem udostępniania informacji koniecznych do funkcjonowania organu kolegialnego przy zagwarantowaniu rozliczalności całego procesu;
2) zobowiązanie radnych do korzystania z przekazanego im sprzętu komputerowego wraz z licencjonowanym oprogramowaniem wyłącznie w celu realizacji zadań radnego, co ma na celu zabezpieczenie i poszanowanie obowiązków administratora (czyli w uproszczeniu gminy / powiatu / województwa) związanych z ochroną przetwarzanych informacji (w szczególności danych osobowych i innych tajemnic ustawowych). Należy przy tym zauważyć, że w przypadku, kiedy radny nie uzyska służbowego sprzętu, materiały powinny być przekazywane mu w formie papierowej. Korzystanie przez radnych ze sprzętu prywatnego wprowadza zbyt wiele czynników ryzyka, którego w praktyce nie da się mitygować do poziomu dającego szansę, na stworzenie właściwie zabezpieczonego procesu przetwarzania informacji (w tym danych osobowych);
3) wprowadzenie zasady korzystania z przekazanego przez administratora radnym sprzętu, pozwalającego na pełne ich uczestnictwo w sesji plenarnych i komisjach (zwłaszcza w tych przeprowadzanych zdalnie). Radny powinien być weryfikowany nie tylko w oparciu o login i hasło, ale również poprzez niepowtarzalne identyfikatory udostępnionego urządzenia. Rozwiązanie to zapewni możliwie wiarygodny dostęp radnego do zdalnych obrad (w tym umożliwi jego uczestnictwo w głosowaniach) nawet w przypadku braku możliwości korzystania z kamery internetowej. Brak użycia sprzętu autoryzowanego przez administratora umożliwiać powinien jedynie bierne obserwowanie posiedzenia równe dla wszystkich realizujących prawo dostępu do informacji publicznej. Pewien kłopot mogą wprawdzie sprawiać uprawnienia np. posłów do uczestnictwa w posiedzeniach organów kolegialnych JST, czy mieszkańców w przypadku dopuszczenia przez przepisy ich czynnego uczestnictwa, należy zatem utworzyć mechanizm dopuszczenia do uczestnictwa w obradach z możliwością zabierania głosu (jednak bez prawa głosowania) dla uprzednio zarejestrowanych (zgłoszonych) uczestników nie będących członkami organu kolegialnego;
4) warto rozważyć wprowadzenie wymogu respektowania zakazu posługiwania się przez radnych emblematami JST czy nazwami sugerującymi realizację zadań radnego poza oficjalnymi kanałami/stornami czy narzędziami (np. poza „służbową” skrzynką e-mail). Wszelka aktywność realizowana prywatnie, społecznie lub zawodowo powinna, w razie wątpliwości co do jej charakteru, zawierać oznaczenie jej statusu (np. strona prywatna, działalność zawodowa itp.). Powyższa reguła nie wyklucza oczywiście kontaktów radnych z mieszkańcami, na prywatnym sprzęcie IT (czy w innych domenach osoby pełniącej funkcję radnego). Administrator danych (JST) nie będzie jednak odpowiadał za przetwarzanie danych w ramach czynności podejmowanych poza realizacją zadań radnego (odbywających się na nieautoryzowanym sprzęcie czy oprogramowaniu);
5) zobowiązanie radnych do podpisania oświadczenia o obowiązku ochrony powierzonych danych i informacji, ujawnienie których mogłoby narazić administratora danych – JST – na odpowiedzialność administracyjną i cywilną (lub karną osób pełniących funkcję publiczną);
6) przyjęcie zasad prowadzenia transmisji z sesji Rady z uwzględnieniem konieczności ochrony dóbr osobistych osób uczestniczących w sesji i tych, których dane osobowe pojawić się mogą w trakcie przedmiotowych obrad;
7) prowadzenie zdalnych obrad organów i ich komisji w oparciu o technologie umożliwiające co najmniej „rozmycie tła” co służyć ma zapewnieniu ochrony wizerunku osób trzecich mogących pojawić się na przed kamerą, czy też ochronie miru domowego w przypadku włączania się radnych do transmisji z lokali prywatnych;
8) potwierdzenie charakteru ew. nagrań – w tym tych uwzgledniających wyłącznie ścieżkę audio – z posiedzeń komisji (nagranie to ma charakter techniczny i służy do stworzenia protokołu z posiedzenia komisji) – jako dokumentu wewnętrznego nie podlegającego udostępnieniu w ramach udip., oraz wyznaczenie terminu instrukcyjnego na sporządzenie protokołu z posiedzenia komisji w oparciu o nagrania i stworzenie procedury jego przyjęcia (np. w oparciu o podpis przewodniczącego komisji i przewodniczącego organu stanowiącego). Samo nagranie nie zawiera np. wszystkich oznaczeń identyfikujących wypowiadających się w trakcie posiedzenia komisji, przygotowany protokół oddaje przebieg posiedzenia i stanowi informację publiczną. Projekty uchwał, w tym również materiały dodatkowe (skargi, wnioski, petycje, wyjaśnienia organu wykonawczego itp.), będą przesyłane wyłącznie na służbowe konta radnych.
Na stronie JST powinna funkcjonować zakładka typu eSesja zawierająca m.in. porządki dzienne prac w ramach sesji organów stanowiących i ich komisji wraz z dołączonymi do nich projektami uchwał.
Mariusz Jabłoński
Krzysztof Wygoda
[1] Z obowiązkiem sformułowania opinii komisji mamy do czynienia np. w trakcie realizacji procedury budżetowej, czy też w przypadku udzielania absolutorium dla organu wykonawczego. Podobnie w przypadku komisji skarg i wniosków stanowisko komisji pozostaje jedynie opinią jej samej.
